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污水、垃圾處理全面實施PPP模式?沒那么簡單

時間: 2019-02-15訪問: 415

2018年7月18日,《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)下發,引起熱議一片。贊揚有之,質疑有之,期待有之,那么,這里面蘊藏的發展機會,你看到了嗎?

范圍極大擴展

在分析這份文件之前,有必要回頭看看污水和垃圾處理領域的市場化發展進程。實際上,污水和垃圾處理行業一直是PPP模式應用的先行者

2002年9月,國家計委(國家發改委前身)、建設部(住建部前身)、國家環境保護總局(環保部前身)聯合發布《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》,要求改革管理體制,逐步實行城市污水、垃圾處理設施的特許經營,加快城市污水、垃圾處理產業化進程。污水和垃圾處理領域市場化改革的序幕就此拉開。

    2003年初,建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見的通知》。中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處負責人王小文認為,自此之后,PPP模式在市政公用行業得到深入推廣,發展至今,該行業成為PPP應用最為成熟的領域。

    2004年5月1日,建設部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》開始實施,明確提出以市場化為主線,全面推進包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業改革。

    2002-2004年先后出臺的這些文件,“當年掀起了污水、垃圾處理行業市場化改革的一波小高潮。”此次出臺的455號文與之相比,濟邦投資咨詢公司董事長張燎認為,首先,文件出臺部門上,從建設部一家主推變為財政、住建、農業、環保四部委聯合發文、協調推進,合作范圍變得更大了。而且當前的PPP模式更清晰、更規范、有一套更完備的制度設計,對社會資本的保障力度也更大。

其次,污水、垃圾處理的內涵比以前更豐富。以前開放給社會資本的只是市政污水、垃圾處理領域,這次不僅包括終端處理設施,如污水處理廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等,還包括收集、轉運、處理、處置等全產業鏈環節的整合,以及污水處理廠網一體。如以前是收集由政府負責,此次納入了全面實施PPP模式的范疇,而且還擴展到當前城市中較少的餐廚垃圾處理等設施與服務。

同時,財建[2017]455號提出,“區域流域環境治理總體方案內、外,以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統籌協調,并同生態產業及循環經濟發展、面源污染治理有效銜接。”

一句話,不僅包括此前基本處于空白地帶的農村污水、垃圾的統籌協調處理,“可以通過省市統籌,把更大區域內成片的農村污水、垃圾處理設施建設運營起來,促進城鄉居民基本公共服務均等化。”還包括農業面源污染、環境修復、黑臭水體治理等內容。“這都是原來環保建設中的短板,會帶來非常多的市場機會。”

    全面實施的條件

去年財政部下發的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號),就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,各地新建項目要“強制”應用PPP模式。當時就引起了市場熱議,對“強制”二字有多種解讀。

張燎認為,455號文是在90號文討論的基礎上,經過多部委協調,把“強制實施PPP”進一步優化和改進之后,出臺的細化文件。“去年提的是‘強制’實施,語氣比較強硬,容易引起市場的誤解、誤讀和質疑,這次改為‘全面實施’,更合理、更柔和一點。”

但對于“全面實施”,也存在很多不同的理解。不少業內人士擔心“全面實施”,尤其是“污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作,未有效落實全面實施PPP模式政策的項目,原則上不予安排相關預算支出”,會導致實施方式一刀切,給地方政府和項目公司都帶來壓力。

與王小文同屬中國投資咨詢有限責任公司的政府與公共咨詢事業部咨詢總監呂澧、咨詢經理呂清亞則認為,455號文為90號文的“強化升級版”,再次強調不僅新建項目應該全面實用PPP模式,還要求將涉及領域的存量項目轉為PPP模式。由此也可看出,這幾年PPP模式在此領域的運作非常具有成效。在存量項目處理上,455號文的規定與此前國發[2014]43號文、財金[2014]76號文和[2014]113號文提出的通過實施存量項目改造轉型為PPP項目,來切實化解政府存量債務的目的是一致的。

而在王小文看來,所謂全面實施,重點在于污水和垃圾全流程的整合,改變原有單體污水廠和垃圾場的PPP模式,實現污水廠網一體、垃圾收轉處置一體,因此,未來整體打包運作的PPP項目將會成為常態

張燎則認為,全面實施是有前提條件的,根據文件“適用范圍”中的內容,可以理解為通過財政承受能力論證和物有所值評估的新建項目,一律優先使用PPP模式,如果未能通過這兩個論證的,采用傳統模式可能更合適,并非所有領域內的項目都要硬性強制實施PPP模式

另外,他特別指出,所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項目,是指具有公共屬性的基礎設施和公共服務項目,這就把第三方環境治理、企業間通過合同外包方式操作的環保項目排除了。“定位是很準確的。”

不過上海弘鯤商務咨詢公司董事長葉繼濤認為,物有所值需要靠加強監管、履約和建立績效考核、服務標準等來實現,并非計算出來的,而過去特許經營項目多數沒有移交(沒有走完全生命周期),新一輪PPP項目還在建設期,還不能很有效地評估PPP整體上、全生命周期內是否物有所值。

對于有序推進存量項目轉型為PPP模式,多位市場人士認為,相較于新建項目,城市中傳統的生活污水、垃圾處理存量項目更多,或認為城市污水廠處理率已超過90%。王小文也指出政府存量資產中有部分單體廠、大部分污水管網和垃圾收集轉運設施,PPP模式應用的條件成熟,市場空間巨大。總體來看,存量項目轉型為PPP模式將是一塊大蛋糕

張燎認為,在這些存量項目轉型上,文件制定者對現實轉換的可能性及地方國資介入的深度,有著清醒的認識,因此沒有提全面實施,而是要有序推進。也就是根據地方實際情況,部分成熟的、符合條件的存量項目轉型為PPP模式。

    “比如要讓上海所有已經運營的國有污水處理廠全面轉型為PPP模式,肯定是不現實的。但在一些地方,這個領域的國有企業不是特別強,地方政府有轉型的意愿,就可以引入社會資本,組建項目公司,由社會資本控股,進行存量項目轉型。”

按績效付費

    “文件強調績效考核、按績效付費,是這兩三年PPP發展,尤其是環境、環保類PPP運作下來的經驗。做環保不是為了建設很多環保基礎設施,積累更多固定資產,而是要看最終的治理效果。財政部一直堅持按績效付費的原則,現在住建部、環保部也在各自文件中多次提到這一點,445號文強調全面實施PPP的目標,是通過績效考核、按績效付費來提升環境治理的效果”張燎認為,文件提出“各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型”,也是在策應按績效付費這一原則。

    “以運營補貼作為財政資金投入的主要方式”這句話,受到頗多稱贊。張燎認為這是將管理重心從補建設轉移到補運營,財政資金投入的重心發生了變化。“以前補建設、補投資,只要項目建成,不管效果如何,都能得到回報。現在把原來的各種專項資金變成運營補貼,只要整個項目的回報機制、考核機制中涉及到按績效付費,項目開始發揮環境治理的效果后,政府的補貼資金才能真正給項目公司,環境治理效果達不到,那就對不起了。這就逼著項目公司重視運營。”

呂澧、呂清亞也認為,績效考核、按效付費制度要求政府方做好PPP項目監管方的職責,結合市場化的要求,把工作重心從以前的“行政審批和對市場運行的干預”,放到“嚴格合同管理和建設完善項目監測與監管體系”上來。

    “在涉及領域適用PPP模式并充分實現市場化競爭的目的,是為了引入民間資本和先進有效的項目運營管理經驗。就目前PPP項目實施情況來看,PPP合同中的績效考核條款落實不到位,因此,政府應進一步加強落實績效考核制度:一方面要在PPP項目合同中約定科學有效的績效考核制度,另一方面則要真正落實考核工作,嚴格按效付費。”

葉繼濤提醒道,如果付費機制、績效考核、服務標準不能與運行管理的高管、從業員工的收入掛鉤,實際上和傳統公建公營無太大差別,很難提高效率。

文件中多次提到“市場機制、市場規則、市場競爭”等“市場化”內容,這給業內人士不少鼓勵。呂澧、呂清亞認為,對社會資本尤其是民營資本來說,“削減行政審批,杜絕政府對市場運行的不當干預,大幅度減少政府對該領域內市場資源的直接配置”等規定,很大程度可以打消其對項目以往前期審批手續耗時耗力等成本的顧慮,會極大增強參與PPP項目運作的信心。而民間資本參與度的增強,又會使得相關領域內的競爭更加市場化。

王小文也認為,這使得未來在污水和垃圾處理全產業鏈,可能形成以社會資本為主,統一、規范、高效的PPP市場,最終實現污水和垃圾處理行業的供給側結構性改革。

張燎從塑造新的市場結構角度出發,認為文件中“盡快在該領域內形成以社會資本為主,統一、規范、高效的PPP市場,推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化”的說法,可能提供了環保行業新一輪的整合發展機會。

“過去污水、垃圾處理領域,當地國有企業占有很大比例,此次文件若能得到落實,社會資本可以借助PPP模式,利用全國大市場,進行資產擴張、企業并購,就有可能在這個行業催生出一些大的環境環保集團,從而改變以往環保行業‘小、散、亂’的發展狀況,提高行業集中度,也有利于行業部門監管。而且,企業規模擴大之后,在市場競爭中,更有能力增加研發投入、進行人才儲備,進而提高整個環保行業的發展水平。”

    (來源:新理財)

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